شناسایی تبعیض‌ها در نظام بازنشستگی/منابع سازمان تامین اجتماعی، همواره مورد استفاده دولت‌ها قرار گرفته است

چندی پیش مرکز پژوهش‌های مجلس طی گزارشی به شناسایی تبعیض‌ها در نظام بازنشستگی و بررسی آن پرداخت و تبعیض‌ها را به طورکلی زاییده عدم هماهنگی و انسجام صندوق‌های جزیره‌ای و فقدان نهاد رگولاتوری مستقل و متمرکز صندوق‌ها عنوان کرد؛ رگولاتوری که بتواند از تراکم و تزاحم قانونگذاری‌های بیرونی مجلس و دولت پیشگیری کند و مانع قاعده‌گذاری‌های مستقل و درونی تبعیض‌زای خود صندوق‌ها شود.

در این میان اما، علاوه بر بیمه‌پردازی، خدمات‌دهی صندوق‌ها نیز متفاوت است. در حالی که سهم مشارکت بیمه‌شده در مجموع حق بیمه، در برخی صندوق‌ها کمتر از صندوق‌های دیگر است؛ اما خدمات بیشتری را دریافت می‌کنند. خدمت بیمه بیکاری نیز منحصراً از سوی سازمان تأمین اجتماعی ارائه می‌شود؛ توجیه دیرین ارائه نشدن بیمه بیکاری از سوی سایر صندوق‌ها این است که اعضای آنها معمولا کارکنان ثابت دستگاه‌های دولتی‌اند که احتمال بیکاری برای آنان در حداقل ممکن است، اما به دلیل ممنوعیت استخدام رسمی و سیاست‌های معطوف به کوچک‌سازی اداری دولت، بخشی از کارکنان این دستگاه‌ها نیز با قراردادهای پیمانی، موقت و... استخدام می‌شوند؛ اگر بیمه‌پردازی این کارکنان به صندوق خود دستگاه باشد، عدم امنیتی که با احتمال بیکاری پیش روی آنهاست دلالت بر نوعی تبعیض منفی دارد.

اینکه کارفرمایان خصوصی، یا کارفرمایان دولتی که بخشی از کارکنانشان تحت پوشش سازمان تأمین اجتماعی هستند باید کل ۳ درصد حق‌بیمه بیکاری را بپردازند و دستگاه‌های دولتی در مقام کارفرما چنین هزینه‌کردی ندارند نیز می‌تواند به عنوان نوعی تبعیض ناروا مطرح شود.

اما از لحاظ چگونگی و کیفیت خدمات، به دشواری می‌توان از همسانی خدمات صندوق‌ها دفاع کرد. خدمات درمانی ارائه شده در صندوق‌ها متفاوت‌اند. در صندوق بازنشستگی کشوری به دلیل اینکه حق بیمه درمان دریافت نمی‌شود، خدمات درمانی مستقلی نیز وجود ندارد. در مقابل برای صندوق نیروهای مسلح، فولاد، بانک‌ها و شهرداری تهران، دفترچه‌های مخصوص برای بیمه‌شوندگان صادر می‌شود که تحت قرارداد با مراکز بیمه‌ای مختلف است و پوشش بالای بیمه‌ای دارد.

دستگاه‌های سخاوت‌مندتر، با مخارج بیشتر، خدمات درمانی بسیار جامع‌تر و با کیفیت‌تری در قالب بیمه‌های مکمل ویژه فراهم می‌کنند. صندوق‌های صنفی و اختصاصی در عمل سازوکار تأمین مالی متفاوتی دارند و یکی بودن نقش‌های کارفرما و دولت در کنار اختیارات خاص این صندوق‌ها موجب شده به طور کلی اتکای بسیاری بر منابع عمومی داشته باشند. اگر دولت در قبال صندوق‌های خاص تنها ۳ نقش «کارفرمایی»، «پرداخت میزان مشخص حق‌بیمه سهم دولت» و «حمایت و ضمانت در صورت رخ دادن بحران مالی» را بازی می‌کرد، از پیدایش نوع دیگری از تبعیض منفی جلوگیری می‌کرد. اکنون بعضی از منابع اختصاص یافته به صندوق‌های اختصاصی در قالب مخارج دستگاه برای یکی از واحدهای زیر مجموعه خود و هزینه‌های اداری‌اش انجام می‌شود؛ یعنی منابع عمومی صرف تعهدات بیمه‌ای می‌شود که باید از طریق مشخص دیگری تأمین می‌شدند. این امر ماهیت صندوق بودن صندوق‌های اختصاصی را خدشه‌دار و از منابع عمومی استفاده‌ای نابجا می‌کند.

همانند دیگر قاعده‌گذاری‌ها، شرایط احراز بازنشستگی نیز در صندوق‌های بازنشستگی متنوع است؛ احتمال بازنشستگی بیمه‌شدگان فقط در دو نهاد بازنشستگی، به ۲۸ شکل مختلف وجود دارد. بخشی از تنوع شرایط بازنشستگی، به دلیل تنوع در بیمه‌پردازی و ماهیت ویژه برخی مشاغل است، اما قاعده مشترک و فراگیر، بازنشستگی با ۳۰ سال سابقه یا ۶۰ سال سن بوده که تراکم تبصره‌ها و استثناهای قانونی مربوط به بازنشستگی پیش از موعد و گروه‌های خاص به تنوع شرایط احراز بازنشستگی دامن زده است.

هم‌اکنون حدود نیمی از بازنشستگی‌های کشور پیش از موعد و زودرس هستند؛ اختیاری بودن شرایط احراز بازنشستگی پیش از موعد به نوعی با ماهیت اجباری بیمه‌های اجتماعی ناهمخوان است زیرا این نوع بیمه‌ها ایجاد می‌شوند تا فراست مالی ناکافی اشخاص در پس‌انداز برای دوران بازنشستگی را جبران و ریسک عدم امنیت اقتصادی و سلامتی در دوران سالمندی و... را توزیع کرده و کاهش دهند و سپردن تصمیم به اشخاص در این باره با منطق بنیادین بیمه‌های اجتماعی همخوانی کافی ندارد.

تأمین نشدن بار مالی این سیاست‌ها نیز از جنس استقراض تحمیلی بوده و دارای همان چالش‌های تبعیض‌آمیز است. در شرایطی که بازنشستگی پیش از موعد، بدون توجه کافی به فاصله سن بازنشستگی و امید به زندگی رخ می‌دهد بیشتر بازنشستگان به دلیل عدم کفایت مزایا دچار فشار معیشتی‌اند و در سطح زیر خط فقر زندگی می‌کنند و تمایل کارفرمایان به استخدام آنان به عنوان نیروهای باتجربه‌تر و کم‌هزینه‌تر بیشتر است، این نوع بازنشستگی ورود دوباره بازنشستگان به بازار کار را تسهیل می‌کند. در این فضا، یکسان نبودن قواعد و ضمانت اجرایی اشتغال مجدد بازنشستگان در صندوق‌های بیمه‌ای کشور نیز خود به نوع دیگری از تبعیض دامن می‌زند.

افزون بر این، همانند تمامی نظام‌های بازنشستگی جهان، در ایران نیز شاغلان که دارای مشاغل سخت و زیان‌آور باشند، با استحقاق از بازنشستگی زودرس (پیش از موعد) برخوردار می‌شوند، اما به نظر می‌رسد شیوه تقنین و اجرا در این خصوص نیز خود به تبعیض‌های پیچیده‌ای می‌انجامد. در ایران، «نظام حمایت از مشاغل سخت و زیان‌آور مشمولین قانون کار و کارکنان دستگاه‌های اجرایی به لحاظ مرجع تعیین مشاغل سخت و زیان‌آور، میزان سنوات ارفاقی، نحوه تأمین بار مالی بازنشستگی متفاوت است.»

این درحالیست که بر اساس قانون تأمین اجتماعی، سه حالت برای بازنشستگی پیش از موعد مشاغل سخت وجود دارد؛ در حالت اول شاغل ۲۰ سال سابقه خدمت متوالی دارد. در حالت دوم ۲۵ سال سابقه خدمت متناوب دارد. در حالت سوم، اگر پزشک تشخیص دهد کارگر می‌تواند با هر سابقه‌ای بازنشسته شود.

براساس پژوهش‌ها در ایران تعیین مشاغل سخت و زیان‌آور به اندازه کافی استاندارد و برنامه‌ای نیست؛ متن قوانین و آیین‌نامه‌ها تفسیر پذیرند. مراجع تشخیص ناکارآمد و فاقد وحدت رویه‌اند و معیارهای تشخیص مشاغل سخت به‌روز نیستند و فهرست ۱۳ شغل گروه «ب» ذاتاً سخت و زیان‌آور، بیش از دو دهه است که اساساً تغییری نکرده و تنها سه گروه شغلی به آن افزوده شده و کمیته‌ها نه تنها از قابلیت فنی لازم بی‌بهره‌اند، بلکه شغلی که در یک استان به این عنوان تأیید می‌شود، ممکن است در استانی دیگر رد شود.

کفایت مزایا، شاخصی است که نشان می‌دهد یک صندوق بازنشستگی تا چه اندازه می‌تواند از مستمری بازنشستگانش در برابر آسیب‌های اقتصادی کاهنده استانداردهای سطح زندگی دوران پسا اشتغال حفاظت کند. در حقیقت کل نظام بازنشستگی بنا می‌شود تا هزینه‌های زندگی بازنشستگان به بهترین شیوه و بالاترین میزان ممکن از طریق پرداخت مستمری کافی جبران شود. تنوع صندوق‌های بازنشستگی و حتی تنوع قاعده‌گذاری آنها، تا هنگامی که به تبعیض منفی نینجامد، فی نفسه پذیرفتنی است، چنان که در بسیاری از کشورهای دنیا طرح‌های بازنشستگی و صندوق‌های متفاوت وجود دارند، اما هنگامی که بیمه شدن شاغلان در صندوق‌های بیمه‌گر اجباری است و امکان انتقال سوابق و جابه‌جایی بین صندوق‌ها با سرعت کافی و هزینه اندک برای تمامی آنان فراهم نیست، اگر بازنشسته شدن در یکی از صندوق‌ها، نسبت به صندوقی دیگر منجر به دریافت مستمری مناسب‌تری شود، شائبه تبعیض به طور جدی قابل بحث خواهد بود.

یکی از شاخص‌های مهم بیمه‌ای برای ارزیابی سطح کفایت مستمری، نسبت متوسط مستمری‌های پرداختی صندوق به متوسط هزینه‌های خانوار است. این شاخص نشان می‌دهد که میزان حقوق دریافتی یک مستمری‌بگیر، چند درصد از هزینه‌های زندگی او را پوشش می‌دهد؛ باوجود افزایش زیاد هزینه خانوار در کشور طی سال‌های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰، شاخص مذکور برای مستمری‌بگیران صندوق بازنشستگی کشوری نسبت به مستمری‌بگیران سازمان تأمین اجتماعی وضعیت بهتری داشته است و اگر مستمری‌ها را تنها منبع درآمد خانوارها فرض کنیم، سطح زندگی مشترکین صندوق کشاورزان، روستاییان و عشایر از مابقی صندوق‌ها پایین‌تر بوده است.

قدرت خرید مستمری‌بگیران سازمان تأمین اجتماعی از سال ۱۳۹۸ تا سال ۱۴۰۰ کاهشی ۹ درصدی داشته است و میانگین مستمری‌ حتی نمی‌تواند جوابگوی نیمی از میانگین هزینه‌های خانوارهای شهری باشد، این درحالیست که کفایت میانگین مستمری‌های صندوق بازنشستگی کشوری وضعیت بسیار مطلوب‌تری دارد که خود متاثر از کمک‌های ویژه بودجه‌ای است.

اما مسئله در این گزارش، تفاوت‌های تبعیض‌آمیزی است که موجب می‌شود شاغلان دارای شرایط کاری همسان، خدمات و مزایای ناهمسان دریافت کنند و علیه شاغلان غیرمنتفع از این نابرابری‌ها تبعیض پدید آید. چنین تبعیض‌ها در کنار معضلات بنیادین دیگری که به بحران صندوق‌های بازنشستگی ایران انجامیده‌اند، گاه قانونگذاران را برانگیخته تا به دنبال راهکاری برای رفع آسیب‌ها، تضمین پایداری صندوق‌ها، ایجاد امنیت اقتصادی و سلامتی بیمه‌شدگان باشند.

رایج‌ترین شیوه‌ای که مجلس و دولت پیش گرفته، جبران کسری صندوق‌های ناپایدار از محل منابع عمومی بوده است. این شیوه بیشتر صندوق‌های وابسته به دولت را منتفع ساخته و بزرگترین نهاد بیمه اجتماعی ایران (سازمان تأمین اجتماعی)، نه تنها در حاشیه این توزیع‌ها باقی مانده، بلکه منابع آن به اشکال گوناگون مورد استفاده غیر قابل توجیه دولت‌های وقت قرار گرفته است.

راهکار بعدی تجمیع صندوق‌های بازنشستگی بوده است؛ براساس ماده ۱۱۳ قانون مدیریت خدمات کشوری، «دولت مکلف شد تا پایان قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در خصوص تجمیع کلیه صندوق‌های بازنشستگی اعم از کشوری و تأمین اجتماعی در سازمان تأمین اجتماعی اقدامات قانونی لازم را به عمل آورد». سازمان مذکور زیر مجموعه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی است و وزیر در برابر مراجع قانونی ذی ربط پاسخگو است؛ این راهکار نیز بدون برنامه‌ای مشخص و بلندمدت، تاکنون به سرانجامی نرسیده و درباره آن این پرسش جدی قابل طرح است که آیا به صرف زیر مجموعه یک وزارت شدن صندوق‌ها، بحران صندوق‌ها حل خواهد شد؟. و آیا بحران و مشکلات سازمان تأمین اجتماعی که سالهاست زیر مجموعه وزارت است بعد از تغییر اساسنامه رفع شده است؟.